Prestação jurisdicional eficaz por meio da priorização do primeiro grau de jurisdição
Euma Mendonça Tourinho
1. Introdução:
O excesso de processos no primeiro grau de jurisdição e o volume de trabalho a que estão submetidos os juízes na primeira instância são um grande desafio para o Poder Judiciário. Nesse sentido, se mostra urgente a necessidade de equalização entre o volume de processos e o orçamento destinado para cada grau de jurisdição.
O presente artigo tem por escopo o estudo da desigual estrutura vivenciada pelo Poder Judiciário entre os graus de jurisdição, apesar da diferença de volume de processos e do reduzido quadro de pessoal.
Quanto ao aspecto metodológico, será realizada uma análise dos números levantados pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ – sobre as movimentações processuais realizadas no ano de 2021. Aqui é preciso esclarecer que há treze anos o CNJ vem disponibilizando um relatório chamado “Justiça em Números”, que faz referência ao ano anterior ao da disponibilização. O último ano em que foi disponibilizado o “Justiça em Números” foi 2022, relativo aos dados de 2021 e serão essas as informações aqui utilizadas.
O objeto do trabalho em tela consiste, pois, em analisar como os dados levantados todos os anos pelo CNJ podem auxiliar na criação de metas que visem dar prioridade ao primeiro grau de jurisdição.
Também para fins de delimitação do objeto do presente artigo, esse se restringir-se-á a analisar os dados do primeiro grau de jurisdição da justiça estadual, que é a que possui a maior demanda dentre todos os setores do Poder Judiciário.
Por fim, analisar-se-á como o orçamento impacta diretamente na execução do trabalho de magistrados e servidores.
2. Conselho Nacional de Justiça e parâmetros da Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição:
O Conselho Nacional de Justiça – CNJ – busca cumprir parte da sua missão constitucional de coordenar o planejamento e a gestão administrativa dos órgãos do Poder Judiciário, o que abrange a implementação de políticas judiciárias com a finalidade precípua de conferir maior eficiência ao sistema de Justiça.
O CNJ, por meio de resoluções, constrói parâmetros que visam auxiliar a magistratura a entregar uma prestação jurisdicional de forma célere. Há um óbice, no entanto: a grande diferença de volume entre o primeiro e o segundo graus de jurisdição, mas não só, há diferença de orçamento e pessoal.
O momento em que se vive demonstra que o mero conhecimento jurídico não é suficiente para garantir, de forma célere e qualitativa, a prestação jurisdicional. Deve-se, por isso, conceder a infraestrutura necessária para que o primeiro grau de jurisdição possa trabalhar de acordo com a sua demanda.
A Resolução do CNJ nº 194 instituiu, em 26 de maio de 2014, a Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição, tendo como objetivo precípuo implementar e estruturar medidas concretas e permanentes para melhorar os serviços judiciários prestados no âmbito da primeira instância dos tribunais brasileiros.
Enfrentou-se a ausência de celeridade do Poder Judiciário, tendo como base a sobrecarga de trabalho na primeira instância, mostrando-se necessário incentivar o desenvolvimento de ferramentas para permitir melhor desempenho nas unidades judiciárias.
Com o intuito de aperfeiçoar a política de priorização do primeiro grau de jurisdição, em 2016 o CNJ instituiu a Resolução nº 219 que dispôs sobre a distribuição dos servidores em cargos de comissão e funções de confiança nos órgãos do Poder Judiciário de primeiro e segundo grau de jurisdição.
O CNJ disponibiliza, anualmente, o “Relatório Justiça em Números” que atesta, de forma reiterada, ano após ano, que o segmento mais sobrecarregado do Poder Judiciário é primeiro grau de jurisdição, o que faz com que esse mesmo segmento seja o que presta serviços judiciários abaixo da qualidade esperada.
Verifica-se que as Resoluções 194 e 219 do CNJ possuem importante papel norteador na construção de metas e objetivos que devem ser traçados por todo o Poder Judiciário que visa entregar para a sociedade uma prestação jurisdicional adequada e célere.
3. Dados relativos ao ano de 2021 sobre a estrutura do primeiro grau de jurisdição. Sobrecarga da Justiça Estadual de primeiro grau.
O primeiro grau do Poder Judiciário possui 14.799 unidades judiciárias. Com relação à Justiça Estadual são 8.346 varas e 1.206 juizados especiais. Ou seja, a Justiça Estadual do primeiro grau possui 64,5% das unidades judiciárias.
Esse total de 9.552 varas e juizados especiais estão distribuídos em 2.654 comarcas. Verifica-se que 47,6% dos municípios brasileiros são sede da Justiça Estadual. Apenas a título de comparação, a Justiça do Trabalho possui sede em 11,2% dos municípios e a Justiça Federal em apenas 5% dos municípios.
Não há como se negar a amplitude e abrangência da Justiça Estadual de primeiro grau.
Quanto ao impacto populacional, 89,7% da população brasileira reside em município sede da Justiça Estadual. Ou seja, apesar de haver comarcas apenas em 47,6% dos municípios, elas estão localizadas em cidades com elevada abrangência populacional. Conformes gráficos disponibilizados no Relatório Justiça em Números de 2022 verifica-se que nos Estados do Distrito Federal, Rio de Janeiro, Ceará, Sergipe e Amapá, quase todos os habitantes residem em Municípios providos por varas. Por outro lado, nos Estados de Tocantins, Amazonas e Rondônia menos de 72% da população residente em sede de comarca.
Há, nesse ponto, uma grande população atingida, porém, mais uma vez, a região Norte é relegada a segundo plano, recebendo menos recursos para atingir a população espalhada por grandes territórios.
Quanto ao orçamento, no ano de 2021 as despesas totais do Poder Judiciário somaram R$ 103,9 bilhões, o que representou redução de 5,6% em relação ao ano de 2020.
A despesa da Justiça Estadual, que corresponde a 79% dos processos em tramitação, abrange aproximadamente 59% da despesa total do Judiciário. Esses dados são vitais para direcionar todo o planejamento do Poder Judiciário, uma vez que o segmento que possui a maior demanda necessariamente precisa de um maior orçamento.
Outro dado interessante é que as despesas totais do Poder Judiciário correspondem a 1,2% do PIB nacional, relativos a 9,64% dos gastos totais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
O maior gasto do Poder Judiciário ocorre com pessoal, que corresponde a 92% da despesa total e compreende a remuneração com magistrados(as), servidores(as), inativos(as), terceirizados(as) e estagiários(as).
Em um primeiro momento pode-se entender que o Poder Judiciário gera um custo muito elevado para os cofres públicos, porém, esse é em grande parte suprido pela arrecadação com as custas judiciárias. No ano de 2021, em decorrência da atividade jurisdicional, R$ 73,42 bilhões ingressaram nos cofres públicos, havendo, portanto, um retorno de 71% das despesas efetuadas.
A Justiça Estadual apresenta a menor média de valor recebido com custas e emolumentos, sendo R$ 1.470,6 por novo processo.
A título de comparação, a Justiça Federal é arrecada 50% do total recebido pelo Poder Judiciário, sendo o único segmento do poder Judiciário que arrecadou mais do que gastou. A maioria desses valores recebidos advém da execução fiscal, ou seja, dívidas pagas pelos devedores em decorrência da ação judicial. Dos R$ 44,6 bilhões arrecadados em execuções fiscais, R$ 36,4 bilhões (81,6%) são provenientes da Justiça Federal e R$ 8 bilhões (18%) são da Justiça Estadual.
Quanto à movimentação processual, tramitaram no Poder Judiciário brasileiro em 2021 77,3 milhões de processos. Desses 15,3 milhões (19,8% do total) encontram-se suspensos ou em arquivo provisório. O aumento de processos em 2021, com relação a 2020, foi de 27,7 milhões, tendo havido um crescimento de 10,4%. Foram baixados definitivamente 26,9 milhões de processos, o que implicou um aumento de 11,1% em relação a 2020.
A produtividade dos magistrados cresceu 11,6% em 2021 em relação a 2020 e a produtividade dos servidores teve um aumento de 13,3%. Foram solucionados 6,3 casos por dia útil do ano, sem descontar períodos de férias e recessos.
No ano de 2021, 80,8% dos processos que tramitaram no judiciário eram em formato eletrônico. O percentual de processos baixados eletronicamente foi de 89,1%, o que indica a eficiência da digitalização processual. O tempo médio de um processo físico é de 9,9 anos, enquanto que o tempo médio dos processos eletrônicos é de 3,4 anos.
Todos esses dados são essenciais para que se entenda a estrutura do Poder Judiciário e como o primeiro grau de jurisdição deve ser priorizado, tendo em vista o volume de trabalho e a sua importância no acesso à justiça.
4. Relação entre orçamento e efetividade do direito à prestação jurisdicional eficaz:
A atual Constituição da República, fruto de intensas lutas sociais, releva-se pela virada paradigmática que promoveu no horizonte político, uma vez que adotou como princípio basilar a dignidade da pessoa humana. Neste contexto, o bloco de direitos intitulado “fundamentais” alberga todo um projeto normativo que, em última análise, põe o indivíduo como centro das políticas públicas.
Hodiernamente, devido ao crescente anseio popular por justiça social, os direitos fundamentais vêm se destacando no contexto sócio jurídico. Tais direitos objetivam uma compensação das desigualdades fáticas, e têm como finalidade garantir ao cidadão uma existência com dignidade. Constituem, pois, prestações positivas que possibilitam a melhoria de vida dos mais carentes, criando condições mais propícias ao auferimento da igualdade real. Nesse contexto, os direitos fundamentais sociais tendem a privilegiar os interesses coletivos, na busca por uma sociedade mais justa.
O direito a uma prestação jurisdicional eficaz é uma norma programática, ou seja, prescreve a realização de uma atitude positiva por parte do Estado. Não se pode, pois, interpretar tal direito como mera recomendação, uma vez que traduz direito de aplicação imediata. Nesse cenário, a inércia do poder público se mostra não apenas afrontosa àqueles que necessitam do Estado para dignificar sua existência, mas também inconstitucional.
Impende destacar que a questão dos direitos fundamentais só é levantada quando esse direito é violado ou simplesmente negligenciado pelo poder público. Há, pois, um paradoxo evidente, uma vez que os direitos fundamentais são mais discutidos e debatidos pela sociedade quanto mais frequentes e graves forem suas violações.
Diante dos vários direitos fundamentais, um, em especial, vem se evidenciando, precipuamente nos grandes centros urbanos, devido à sua não concretização: direito a uma prestação jurisdicional eficaz.
Trata-se de direito que possui relação direta com o orçamento e que pode ser melhor concretizado através da destinação do orçamento necessário para as demandas do primeiro grau de jurisdição.
Os processos de planejamento governamental têm profunda e indissociável ligação com a gestão do orçamento. Quando os objetivos de gasto orçamentário recaem sobre funções genéricas de governo, não fixando claramente objetivos e hierarquias, prioridades e foco em alvos concretos e mensuráveis, o orçamento ganha uma autonomia em relação ao plano e se presta, assim, a todo tipo de casuísmo, manipulação e aleatoriedade gerencial.
O orçamento público é um grande acordo político e institucional que os diversos grupos, classes e segmentos sociais fazem sobre o quanto cada um será beneficiado pelo excedente social criado pelo pagamento de tributos. A alocação orçamentária é a evidência mais direta, simples e precisa da correlação de forças entre os vários grupos sociais.
É inegável, portanto, a necessidade de se direcionar o orçamento do Poder Judiciário considerando-se as peculiaridades dos dados levantados todos os anos pelo CNJ, com o intuito de se garantir uma ampliação da prestação jurisdicional eficaz.
5. Conclusão:
O direito a uma prestação jurisdicional eficaz foi elevado a princípio constitucional pela Emenda Constitucional n. 45, passando a ser assegurado a todos, como direito fundamental, visando a uma duração razoável do processo (art. 5o, LXXVIII, CF/88).
A celeridade processual e a duração razoável do processo constituem elementos essenciais para alcançar a efetiva prestação jurisdicional, uma vez que “justiça que não cumpre sua função dentro de um prazo razoável é para muitas pessoas uma justiça inacessível”.
Apesar de ser garantido constitucionalmente de sua indiscutível importância, o direito em questão vem sendo sistematicamente violado. Nesse cenário, a Constituição passa, muitas vezes, a ter uma força meramente simbólica, que é caracterizada por ser normativamente ineficaz. Ocorre que na medida em que há uma Constituição simbólica, as estruturas de poder não são modificadas, o que implica, necessariamente, em uma desconstitucionalização fática.
Essa relação de mão dupla entre legislação simbólica e desconstitucionalização fática possui três tipos:
(a) Conformação de valores sociais: acontece quando a mudança da lei ou a sua criação tem como fito afirmar valores sociais e diferenciar grupos. Tal posicionamento termina por construir o perigoso e discriminatório argumento de que determinada forma de ver o mundo é melhor que outra. Como exemplo pode-se citar a lei seca americana, que foi criada por pressão da ala legislativa protestante. Com o impedimento, o cidadão americano não deixou de ingerir bebida alcoólica, que passou a ser contrabandeada, no entanto, a proibição da bebida serviu para hierarquizar os costumes protestantes e seus dogmas;
(b) Legislação-álibi: ocorre quando os meios de comunicação criam um sentimento de comoção nacional em torno de alguma ação criminosa. Nesse caso, geralmente algum parlamentar oferece à sociedade a “solução” do problema através da alteração ou da criação de uma lei, que funcionará como legislação placebo. Um exemplo recorrente no país é a polêmica gerada em torno da redução da maioridade penal, que sempre é revivida quando um crime é cometido por um menor de idade. Sem entrar aqui no mérito sobre a necessidade de permanência ou não das cláusulas pétreas no sistema jurídico pátrio, é inquestionável que a maioridade penal constitui cláusula pétrea e que não pode, portanto, ser alterada ou retirada da Constituição. Nesse contexto, a discussão sobre a redução da maioridade penal constitui não apenas um instrumento de manipulação política, mas se mostra, também, inócua e irrealizável no âmbito jurídico.
(c) Forma de compromisso dilatório: propõe uma mudança que não resolve o problema, mas posterga a solução do caso. Nessa situação, não há divergência sobre a aprovação da lei. O acordo não é, pois fundamentado no conteúdo da norma, mas sim na transferência do compromisso para o futuro. O direito de greve, por exemplo, é constitucionalmente garantido, todavia, a Constituição estabeleceu que lei posterior regularia os mecanismos legais para a deflagração e condução da greve. Tal norma, no entanto, nunca foi aprovada. Através do compromisso dilatório, cria-se a ilusão de que a sociedade encontra-se amparada normativamente e que o direito irá regular situações específicas.
O direito à prestação jurisdicional eficaz enquadra-se nessa terceira tipologia, ou seja, desde a sua inclusão constitucional funciona como compromisso dilatório. Nenhum dos três poderes nega a importância e a necessidade de se efetivar tal direito, todavia, a sua concretização sempre é adiada com base, precipuamente, na falta de verbas públicas.
Tendo como base os dados aqui indicados, acredita que para que haja uma prestação jurisdicional eficaz, adequada e em um tempo razoável deve-se priorizar o primeiro grau de jurisdição, uma vez que esse possui a maior demanda do Poder Judiciário, tendo como principal ponto nevrálgico a Justiça Estadual. Nesse sentido, a questão orçamentária se mostra fundamental pra que haja uma maior distribuição de pessoal nas áreas com maior demanda.
Os dados colhidos todos os anos pelo CNJ, bem como as Resoluções que visam priorizar o primeiro grau devem servir como parâmetro de atuação de todo o Poder Judiciário, o que possibilitará fazer com que o direito a uma prestação jurisdicional eficaz deixe de ser meramente simbólico.
- Juíza de Direito do Tribunal de Justiça de Rondônia. Titular da Vara de Proteção à Infância e Juventude de da Comarca de Porto Velho. Presidente da Associação dos Magistrados do Estado de Rondônia – AMERON. Integrante do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria CNJ 421, como representante da Justiça Estadual.
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